Loi homophobe : l'Union européenne peut-elle vraiment sanctionner la Hongrie ?

Loi homophobe : l'Union européenne peut-elle vraiment sanctionner la Hongrie ?

SANCTIONS - Dans de multiples pays de l'UE, des voix s'élèvent pour appeler à sanctionner la Hongrie en raison des lois homophobes qu'elle promulgue. Si des mécanismes coercitifs existent, la marge de manœuvre des instances européennes demeure limitée.

Dirigée par le très controversé Premier ministre Viktor Orbán, la Hongrie a voté une loi jugée homophobe dans de nombreux pays européens. Ce texte stipule que la pornographie et les contenus qui représentent la sexualité ou promeuvent la déviation de l’identité de genre, le changement de sexe et l’homosexualité ne doivent pas être accessibles aux moins de 18 ans. Alors qu'Emmanuel Macron a indiqué ne pas considérer cette loi comme en adéquation avec ses valeurs, le Premier ministre néerlandais a lui estimé que "la Hongrie n’a plus rien à faire dans l’UE"

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Sans se montrer aussi radical, le député européen EELV Yannick Jadot a souhaité ce vendredi sur RMC que des sanctions soient prononcées contre Budapest. "Ça suffit", a-t-il lancé, évoquant des lois liberticides et pointant aussi du doigt l'attitude de la Pologne à l'égard des communautés LGBT. Relancé sur les moyens d'action dont dispose l'UE pour agir, le représentant écologiste a évoqué des sanctions économiques, dans le cadre du plan de relance. S'il s'agit d'un outil permettant en théorie de sanctionner la Hongrie, on constate toutefois qu'il est difficile aujourd'hui de mettre en place des mesures rapides et efficaces à l'échelle continentale.

L'article 7, un coup d'épée dans l'eau ?

Jean-Jacques Bourdin a demandé à Yannick Jadot s'il faisait référence à l'article 50 du traité sur l'Union européenne. Utilisé par la Grande-Bretagne pour entériner le Brexit, il permet à un État membre de quitter de son plein gré l'UE. Si des dirigeants politiques ont appelé Viktor Orbán à assumer ses décisions en retirant son pays, celui-ci n'a toutefois jamais envisagé cette hypothèse. La Hongrie n'aurait en effet pas grand-chose à y gagner, puisqu'elle a basé une partie de son développement, ces dernières années, sur les aides européennes. Sachant que l'article 50 ne peut être invoqué que par un pays lui-même à l'initiative de son retrait de l'UE, il est inutile de le brandir comme une menace envers la Hongrie. 

L'article 7 du même traité s'avère, lui, beaucoup plus adapté. Il prévoit en effet deux mécanismes de sanction à l’encontre d’un État membre qui contreviendrait au respect des valeurs de l'Union. Un premier volet, davantage centré sur la prévention, peut être suivi par un second, coercitif cette fois et qui peut en théorie conduire à la suspension de certains droits pour les États membres incriminés. Aucune exclusion n'est toutefois possible, puisqu'un retrait du droit de vote pour le pays visé constitue la sanction la plus importante. 

Notons que les valeurs défendues par l'UE sont exposées dans l'article 2 du traité : il cite les principes de "respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités".

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Si les actions de prévention peuvent être déclenchée avec une majorité des quatre cinquièmes, les sanctions ne sont elles envisageables qu'à l'unanimité (à l'exception bien sûr du pays visé). Cela complique de fait la démarche, puisqu'il est hautement improbable de voir le pouvoir polonais (lui-même décrié pour avoir décrété des zones "libres d'idéologie LGBT") se positionner contre les récentes législations instaurées en Hongrie. Les deux pays ont d'ailleurs annoncé qu'ils se soutiendraient mutuellement.

Il faut noter que l'article 7 a été utilisé à plusieurs reprises ces dernières année contre la Pologne et la Hongrie. En 2018 tout d'abord (visant l'un et l'autre), puis en 2020 contre la Hongrie uniquement. Des procédures qui ont conduit à des auditions de représentants polonais et hongrois, tout en mettant en lumière les dérives observées ces dernières années. Toutefois, la mesure n’a "jamais démontré son efficacité" puisque n'ayant "jamais été menée à son terme", résume le site Toute l'Europe. 

Bloquer les plans de relance

Sans doute Yannick Jadot, lui-même député européen, connaît-il les difficultés liées à l'application de l'article 7. Cela peut expliquer qu'il fasse plutôt référence à des sanctions économiques, dans le cadre du plan de relance européen voté l'an dernier. Celui-ci prévoit une aide financière aux États membres afin de traverser la crise du Covid et de relancer l'économie. La Hongrie, membre des 27, fait logiquement partie des bénéficiaires. 

Il est en théorie possible de conditionner l'octroi des fonds prévus au respect de l'État de droit. Une disposition somme toute récente puisqu'elle a été actée l'an passé et que sa mise en application date du 1er janvier 2021. La commission des Affaires étrangères du Sénat, qui s'est penchée sur le sujet, a mis en avant dans un rapport les nombreuses conditions  à réunir pour actionner ces sanctions, tout en appelant à les lever. Il a aussi souligné que, "pour être pleinement opérationnelle, la 'conditionnalité État de droit' requiert la publication des orientations que doit élaborer la Commission sur la manière dont elle appliquera le règlement, y compris une méthode pour procéder à son évaluation. Tant que ces orientations n'auront pas été définitivement mises au point, la Commission ne proposera pas de mesures au titre du règlement." Or, "ces orientations n'ont, à ce jour, pas été publiées", pouvait-on lire en mars dernier. 

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Quelques mois plus tard, et malgré un dispositif entré en vigueur en début d'année, les orientations en question n'ont toujours pas été définies, si bien qu'il est en théorie impossible de garantir l'application des mesures coercitives prévues. Le secrétaire d'État Clément Beaune s'est réjoui le 23 juin que l'Europe agisse en faisant évoluer sa législation, sans toutefois mentionner ces blocages encore persistants. Notons que des parlementaires européens s'agacent de voir la Commission tarder à agir, et qu'ils la menacent d'une action en justice pour la contraindre à préciser les contours d'une mesure censée être effective depuis plus de six mois. 

Logiquement opposés à ce dispositif, la Pologne et la Hongrie (qui sont ouvertement visés) ont dans un premier temps accepté son principe pour ne pas hypothéquer leurs chances d'accéder aux sommes promises par le plan de relance. Pour autant, les deux pays conduisent toujours une série de recours pour contester la légalité de ce "mécanisme de conditionnalité". 

Des amendes et astreintes

Le recours à un dernier outil peut s'envisager afin de sanctionner des État membres. Il s'agit d'une action auprès de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Saisie par la Commission européenne (de sa propre initiative ou s'impulsion d'un ou plusieurs États), elle est en mesure de se prononcer sur d'éventuelles transgressions aux règles et traités en vigueur au sein de l'UE. Les procédures peuvent aboutir à des amendes si les faits sont caractérisés, ou bien à une astreinte, maintenue tant qu'un pays se refuse à agir. Les montants varient d'un pays à l'autre, en fonction du PIB, et peuvent se chiffres en dizaines de millions d'euros. En 2011, la France avait notamment été condamnée à 57 millions d'euros (par période de 6 mois), pour des infractions répétées dans le domaine de la pêche.

La Pologne et la Hongrie ont déjà par le passé été visées par ces procédures. Cette dernière a notamment été épinglée pour n'avoir pas respecté des obligations juridiques lui incombant en ce qui concernait la relocalisation de demandeurs d'asile. Toutefois, il n'est pas toujours facile de déclencher ou de voir aboutir des procédures. Les sénateurs, dans le rapport cité précédemment, ont expliqué que "ce recours n'est efficace que dans le cas d'une violation spécifique du droit de l'Union". Il nécessite en effet pour la Commission "d'avoir identifié la violation par l'État membre concerné d'une disposition précise du droit de l'Union européenne". Or, ajoutent les parlementaires, "il existe parfois des situations préoccupantes qui ne relèvent pas du champ d'application de ce droit et ne constituent pas une violation d'une disposition juridique, tout en représentant une menace systémique pour l'État de droit". L'article 2 du traité de l'UE est pointé du doigt, "étant rédigé en termes trop généraux pour pouvoir être invocable devant la CJUE". Dès lors, "en cas de menace systémique, le recours à la procédure en manquement n'est pas possible", regrettent les élus de la chambre haute. 

Si l'Union européenne a renforcé ces dernières années les outils à sa disposition pour pénaliser les États membres qui viendraient à enfreindre l'état de droit, force est de constater que les procédures demeurent souvent hasardeuses et longues. Le dispositif le plus récent, qui conditionne l'octroi d'aides (via les plans de relance notamment) au respect de certains principes, pourrait en théorie permettre une avancée notable. Toutefois, il se heurte pour le moment à la lenteur de la Commission européenne, qui n'a pas fixé les règles précises pour encadrer son application. Les instances de l'UE n'envisagent pas une exclusion de la Hongrie ou d'autres pays, rendue impossible par les textes en vigueur, mais cherchent des moyens coercitifs pour tenter d'influencer les dirigeants qui mèneraient des politiques contraires aux valeurs défendues par l'Union. Ces dernières années, des mesures économiques plutôt que judiciaires ont ainsi été privilégiées, celles-là même mentionnées par Yannick Jadot dans ses récentes interventions. 

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