La dégressivité des indemnités chômage pour les cadres, efficace ou non ?

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EMPLOI - Edouard Philippe a relancé jeudi soir la piste de la dégressivité des indemnités de chômage pour les cadres, sur fond de négociations entre les partenaires sociaux sur la nouvelle convention Unedic. La proposition est ancienne, pratiquée ailleurs en Europe. Mais a-t-elle vraiment un effet sur le retour à l'emploi ?

Le gouvernement jouait cette petite musique depuis plusieurs semaines. Edouard Philippe a fini par mettre les pieds dans le plat jeudi soir, lors de son passage dans "L'Emission politique", sur France 2. La mise en oeuvre de la dégressivité des indemnités de chômage pourrait être envisagée "dans certains cas", pour "les salaires très élevés", a indiqué le Premier ministre, alors que les partenaires sociaux doivent négocier la nouvelle convention Unedic. 


Cette piste n'est pour l'heure qu'une option, à charge pour les partenaires sociaux de mettre ou non le sujet sur le tapis - ou pour le gouvernement, de l'imposer in fine. Si elle est soutenue, côté patronat, par le Medef et la CPME, les syndicats y sont totalement hostiles, à l'instar de Laurent Berger, le patron de la CFDT, qui a opposé une fin de non-recevoir lors du Grand Jury LCI-RTL-Le Figaro.

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Alors que la France est régulièrement citée pour son plafond et sa durée d'indemnisation (jusqu'à 6200 euros par mois, jusqu'à 24 mois), les conditions les plus favorables d'Europe, plusieurs partenaires de l'UE ont déjà mis en place la dégressivité des allocations chômage, comme la Suède, l'Italie, le Portugal, la Belgique, les Pays-Bas ou l'Espagne. La France, elle-même, a pratiqué la dégressivité pour toutes les catégories de salariés de 1986 à 2001, cette dernière ayant été supprimée par la gauche sur fond de reprise économique et de baisse du chômage.


Quels bénéfices le gouvernement peut-il attendre d'une telle réforme, et pourquoi revient-elle sur le tapis ?

Une piste d'économies substantielles

La mise en place de la dégressivité répond avant tout à un objectif de réduction des déficits. Le sujet avait été mis sur la table sous le quinquennat de François Hollande, en 2016, par la ministre du Travail Myriam el Khomri et celui de l'Economie Michel Sapin. A l'époque, l'Unedic affichait un imposant déficit de près de 4 milliards d'euros. Durant la primaire de la droite en vue de la présidentielle, les candidats avaient inscrit la dégressivité dans leurs propositions. En particulier Bruno Le Maire, aujourd'hui ministre de l'Economie d'Emmanuel Macron, qui suggérait alors d'instaurer trois paliers de dégressivité à 25%, à six, douze puis dix-huit mois, avant l'extinction des droits au 24e mois. L'objectif était précisément d'économiser environ 1 milliard d'euros par an. Ces propositions visaient l'ensemble des salariés, et non seulement les cadres à haute rémunération. 


La mise en place de la dégressivité fait aussi partie des recommandations émises en mai 2015 par le Conseil européen dans le cadre du "programme de stabilité de la France". "Des mesures structurelles sont nécessaires pour garantir la viabilité du système", notait l'institution de l'UE. Qui précisait : "les conditions d'éligibilité, la dégressivité des allocations et les taux de remplacement pour les salaires les plus élevés devraient être réexaminés." Si le principe de la dégressivité n'a pas été retenu en 2016, la convention Unedic mise en oeuvre à partir du 1er novembre 2017 a repoussé de 50 à 53 ans l'âge pour bénéficier de la durée maximale d'indemnisation. Ces nouvelles règles devaient permettre de réaliser 550 millions d'économies en 2018, puis 900 millions après 2022.


Pour le gouvernement actuel, l'enjeu est de dégager, dans le cadre de la nouvelle convention, entre 3 et 3.9 milliards d'euros d'économies. Mais ces nouvelles mesures d'économie sont réclamées alors que l'Unedic prévoit d'ores et déjà une résorption progressive de son déficit, à 2 milliards en 2018, puis 0.6 milliard en 2019.

Un accélérateur de reprise d'emploi ?

L'autre argument avancé par les défenseur de la dégressivité est celui du retour à l'emploi. La proposition initiale faite par le député LaREM Aurélien Taché, visant les cadres employés à plus de 6.000 euros par mois, viserait à éviter une forme d'effet d'aubaine consistant, pour cette catégorie à forte "employabilité", à épuiser les droits à l'indemnisation avant de reprendre un emploi. 


En 2015, un rapport de la Cour des comptes avait cité plusieurs études relatives au sujet, concluant que "la mise en oeuvre d'une allocation dégressive engendre des économies, mais n'améliore pas globalement l'efficacité du système d'assurance chômage, qui dépend du niveau de contrainte que le marché du travail exerce sur la reprise d'activité des chômeurs". En outre, comme l'a montré Le Monde, la comparaison des courbes du chômage des pays de l'Union européenne sur une décennie ne permet pas de tirer de conclusion relative à la mise en place ou non de la dégressivité. Un comparatif de l'Institut Montaigne a également montré que l'introduction de cette mesure dans ces pays s'est inscrite dans le cadre de réformes globales des systèmes d'assurance chômage, et qu'il était difficile d'évaluer son impact. 


Pour autant, la proposition de l'exécutif de cibler exclusivement les cadres à haut niveau de revenu ne vient pas de nulle part. Dans une étude de référence de l'Insee remontant à 2001, analysant la période où la France a pratiqué la dégressivité (1986-2001), les auteurs ont émis l'hypothèse que la dégressivité, peu efficace sur les salariés à bas revenus, avait un impact probable sur les cadres à hauts revenus. Ils ont observé une hausse "spectaculaire" du taux de retour à l'emploi lorsque ces derniers basculaient dans l'ancienne allocation de fin de droits (AFD), d'autant que la chute du niveau d'indemnisation était plus brutale pour eux. "Une modulation des profils d'indemnisation n'aurait de véritable incidence que sur les taux de retour à l'emploi des catégories relativement qualifiées", estimaient les auteurs. 

Un risque de "permittence" ?

Parmi les observations émises à propos de la dégressivité, on peut citer enfin le risque d'un effet pervers non négligeable. Un rapport de la Cour des comptes remontant à 2005 a analysé les effets sur l'emploi de la suppression de la dégressivité en France. Elle observait, à partir de 2001, "une baisse forte et significative de l'activité des demandeurs d'emploi en activité réduite", c'est-à-dire ceux qui cumulent une activité professionnelle avec les allocations chômage. Comment analyser cette tendance ? "L'explication la plus plausible -mais non testée - de ce phénomène", avançait la Cour des comptes, "est que la suppression de la dégressivité a amélioré le taux d'indemnisation, réduisant l'incitation à pratiquer une activité réduite". 


Ce qui poserait, le cas échéant, un nouveau problème à l'exécutif. Dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage, ce dernier cherche précisément à réduire le recours à la "permittence", cette catégorie hybride de salariés-demandeurs d'emploi qui pèse environ pour 15% des dépenses de l'Unedic. S'il était avéré que la dégressivité renforce la permittence, la mesure serait tout simplement contre-productive.

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